2022年11月,财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作(ppp)规范发展、阳光运行的通知》(以下简称《通知》),就做好PPP项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险、保障项目阳光运行四方面提出14条要求,构成全生命周期监管的重要依据。
这次《通知》的下达,具有重要的现实意义。首先,我国PPP项目经过2017年年底以来的清理整顿和退库后,项目发展呈现恢复性增长势头。今年以来,中央有关部门不断下达有关规范推进ppp项目发展的一系列重要文件,有效推动了PPP项目的稳定增长。截止2022年10月,全国PPP综合信息平台管理库项目2014年以来累计入库项目10,332个、投资额16.6万亿元。今年以来,新入库项目481个、投资额8,437亿元。其中10月新入库项目51个、投资额1,502亿元,环比增加486亿元、上升47.8%,同比增加295亿元、上升24.4%。
其次,2022年我国经济增长面临着国内国外超预期因素的影响,在增加政府有效投资的同时,急需拉动民间投资的增长,而通知的下达正好满足了这一需要。再次,《通知》在规范社会资本方的资格、盘活资产存量、探索开展绿色治理(ESG)评价、项目入库联评联审机制、强化财政承受能力动态监测等方面,提出了一系列规范PPP项目发展的重要措施。
在PPP项目的前期准备论证阶段,把好入口关是非常重要的。2014年以后,我国PPP项目爆发式增长,产生了诸多问题,也证明了这一点。PPP模式只是公共服务领域的投资模式之一,其既有有明显的运行机制优势,也存在交易结构复杂、利益主体众多、项目建设运营风险较高的问题,不能把PPP模式泛化、神化。因此,在项目选择上,需要优先选择需求长期稳定、回报清晰、运营属性强、收益稳定的项目,以PPP模式开展建设和运营。这样可以充分发挥其公私合作优势,降低经营风险,为社会提供优质公共服务。同时,在我国推行双碳战略的情况下,探索开展绿色治理(ESG)领域的PPP项目,也具有十分重要的现实意义。
在我国现行政府投资管理体制下,PPP项目的建设和运营,涉及发改、财政、规划、城建、环保、土地诸多主管部门,需要完成一系列的审批手续。对入库项目入库实行连评连审机制,并按照穿透式监管原则审核项目,有利于提高入库项目的质量,解决现行政府投资管理体制下部门之间协调配合不足的问题,明确各部门职责,有利于PPP项目的落地建设、及时完工,以及交付使用,按期为社会提供公共服务,满足社会需要。
从我国PPP项目的绩效管理实践来看,需要重点解决以下问题:第一,进一步完善PPP项目合同中有关绩效评价的规定。既明确以绩效评价的结果作为政府付费的依据,又要防止因此而产生的公私双方的纠纷。对有关绩效评价及其运用的细节,都有明确的规范。第二,建立符合项目管理实际的绩效评价目标及绩效评价指标体系。绩效评价目标所涉及的产出数量、产出质量、产出成本、产出时效,以及产生的效益,都可细化、量化,达到可考核的要求。第三,注意项目年度绩效评价与全生命周期绩效评价的衔接。在建设阶段的绩效评价目标及指标,应不同于经营阶段的绩效评价目标及指标。
(有关内容参见《财政监督》2023年2期)
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